Nueva York, 11 de enero de 2018 – Uno de los resultados más significativos de la Declaración de Nueva York sobre grandes movimientos de refugiados y migrantes, un acuerdo internacional no vinculante adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2016, fue el lanzamiento de un proceso de dos años para desarrollar un Compacto Global sobre Migración Segura, Ordenada y Regular, o como es más conocido, el Pacto Mundial sobre Migración.

El objetivo del Pacto es identificar los objetivos específicos de las políticas y las mejores prácticas que los Estados Miembros de la ONU pueden comprometer en la promoción de alternativas seguras y legales a la migración irregular. Si bien el documento reafirma principios importantes esbozados en la Declaración de Nueva York, su éxito se definirá por las medidas que los Estados Miembros acuerdan adoptar para abordar los movimientos migratorios a gran escala, idealmente de manera que respete los derechos humanos y preserve la soberanía nacional. 

Los Estados Miembros de las Naciones Unidas se reunieron en Puerto Vallarta, México del 4 al 6 de diciembre de 2017 para participar en una reunión de evaluación para acceder a la información recopilada de una serie de audiencias temáticas y regionales celebradas sobre diversos temas de migración durante 2017. La etapa de negociación del proceso, en el que los Estados miembros negociarán el lenguaje del Pacto, comenzará en febrero de 2018, cuando el “borrador cero” o el borrador inicial del Pacto sea presentado por los co-facilitadores del proceso, México y Suiza.

A partir de las sesiones temáticas y las deliberaciones en Puerto Vallarta, surgieron con mayor claridad los principales temas involucrados en el Pacto, tanto puntos de consenso como puntos de disputa. La retirada de los Estados Unidos del proceso del Compacto el fin de semana anterior a la reunión de Puerto Vallarta, si bien es lamentable, no ha desanimado a otros 192 Estados Miembros a seguir adelante con sus deliberaciones o su compromiso de desarrollar un acuerdo progresivo y prospectivo.

Las organizaciones de la sociedad civil, importantes contribuyentes al proceso, han publicado un plan para el Compacto, titulado “Ahora y cómo: Diez actos para el Pacto Mundial”, que ofrece recomendaciones para el Pacto desde una perspectiva basada en los derechos humanos. La Misión de la Santa Sede ha ofrecido su propio plan, titulado “Respondiendo a los refugiados y migrantes: Veinte puntos de acción”.

Hay varios puntos destacados que los Estados miembros tendrán que navegar para garantizar la adopción de un Pacto que marque la diferencia en el terreno. Durante la fase de negociación del proceso, los Estados miembros deberán resolver las siguientes cuestiones:

Aumentando las avenidas legales para la migración. Casi de manera uniforme, se reafirmó la noción de proporcionar canales legales para la migración, pero la forma en que las naciones darán cabida a este objetivo quedó mal definida. La Red Internacional de Migración Scalabrini (SIMN) ha declarado que la migración familiar ofrece grandes beneficios a las naciones, incluidos el espíritu empresarial, la cohesión social y la integración eficiente de los migrantes. La migración familiar no debe sacrificarse por la migración laboral: la migración no es un juego de suma cero.

Un punto de controversia que surge sobre el Pacto Mundial sobre Migración es el uso de programas de trabajo temporal, que pueden tomar diversas formas, incluyendo programas “temporarios” o de explotación “temporaria” en los que los trabajadores extranjeros vienen y trabajan durante un corto tiempo y luego se van después que la temporada de cosecha ha terminado.

Los defensores de la sociedad civil han caracterizado estos programas como inherentemente abusivos, ya que los trabajadores están vinculados a un solo empleador y los salarios y las condiciones laborales son deficientes, con poca supervisión por parte de las autoridades. Argumentan que los trabajadores extranjeros deberían tener plenos derechos laborales y la capacidad de trabajar para más de un empleador, a fin de poder ejercer mejor esos derechos.

Los gobiernos y algunos en el sector privado en general consideran que estos programas son útiles para satisfacer sus necesidades laborales de la industria agrícola y poco calificada. Los gobiernos encuentran que estos programas se venden más fácilmente a sus ciudadanos, ya que, teóricamente, los trabajadores extranjeros no permanecen en el país y compiten con la población por otros empleos. Si los Estados miembros pueden aceptar un modelo de migración laboral en el Pacto que proteja el trabajo y los derechos humanos al tiempo que satisfacen las necesidades laborales del estado sigue siendo una pregunta abierta.

Otra área de posible controversia es el equilibrio entre la migración laboral y las visas de inmigración basadas en la familia. Si bien el Pacto Mundial probablemente no devaluaría específicamente la migración basada en la familia, un énfasis excesivo en la migración laboral sin un refuerzo de la importancia de los visados ​​basados ​​en la familia podría dar luz verde a los Estados miembros para recortar los espacios de migración familiar.

Otra área de debate será sobre la demanda de trabajadores altamente calificados en las naciones desarrolladas. Varias preguntas han surgido de las discusiones iniciales. En primer lugar, ¿las visas de trabajadores altamente capacitados suplantarán, o incluso eliminarán, las visas para los trabajadores poco calificados y los miembros de familia? Algunas naciones, incluido Estados Unidos, han propuesto un sistema basado en el mérito o en un “punto”, en el que las habilidades, la educación y la riqueza tienen prioridad sobre la migración basada en la familia y las habilidades de bajo nivel. Dichos programas, argumentan los oponentes, permitirían a los solicitantes altamente calificados convertirse en residentes permanentes, mientras que los trabajadores poco calificados serían relegados a programas de trabajadores temporales, convirtiéndolos en una clase baja de personas.

El segundo potencial conflicto es el debate ancestral de “fuga de cerebros”, en el que las naciones desarrolladas reclutan a los mejores y más brillantes de los países en desarrollo. Las naciones del sur global han expresado constantemente su preocupación por la pérdida de sus trabajadores más instruidos y calificados en los países desarrollados, lo que influye en su propio desarrollo. La forma en que los programas de trabajo altamente calificados se presentan en el Pacto, si es que lo hacen, debe incluir el concepto de retorno, mediante el cual los trabajadores reciben capacitación en las naciones desarrolladas y pueden regresar a sus países de origen para contribuir a su desarrollo.

Un desafío final, que también representa una oportunidad, es la oportunidad de establecer objetivos para aumentar las avenidas legales para la migración, tal vez vinculados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030. En un comunicado antes de la reunión de inventario de Puerto Vallarta, SIMN propuso que los Estados miembros aumenten sus avenidas legales para la migración en un 25 por ciento para 2030, de acuerdo con la estimación de la Organización Internacional de Migración (OIM) de 2007 sobre el porcentaje de migrantes indocumentados en el mundo.

El tema de la soberanía y la aplicación. En su declaración anunciando su retirada del proceso del Pacto Mundial, Estados Unidos sugirió que el Pacto infringiría la “soberanía nacional” y que los Estados Unidos en cambio crearían y conducirían sus propias políticas de migración. Este argumento es poco sincero, dado que el Compact será un documento no vinculante. Sin embargo, algunos Estados miembros pueden considerar el Pacto como una vía para estrechar las fronteras fomentando la cooperación internacional en la aplicación.

De hecho, varios Estados miembros han priorizado la “cooperación fronteriza”, que se considera una palabra clave para los acuerdos regionales de disuasión. Tales arreglos se han materializado en Asia a través del programa de interdicción y procesamiento offshore iniciado por el gobierno australiano; en las Américas a través de la cooperación México-Estados Unidos para frenar el flujo de refugiados desde el triángulo norte de América Central; y en Europa, donde la Unión Europea forjó un acuerdo con Turquía para detener la migración de refugiados sirios. Estas políticas se caracterizan por la interdicción y el retorno, el uso liberal de la detención y el cierre de fronteras.

La Declaración de Nueva York sobre los grandes movimientos de refugiados y migrantes contiene un lenguaje en el párrafo 24 que alienta “la gestión internacional y la cooperación fronteriza” y el intercambio de “mejores prácticas”, interpretadas como prácticas de aplicación. Dicho lenguaje podría utilizarse como un trampolín para mejorar la coordinación de la observancia en los entornos regionales o, como mínimo, para legitimar políticas como la detención, la interdicción y el retorno acelerado, y el cierre de fronteras.

SIMN, en una declaración en una reunión patrocinada por la OIM en abril de 2017, sugirió que el éxito del Pacto Mundial se mediría por la forma en que se mitiguen estos acuerdos de disuasión, no aumentados. SIMN ha argumentado que la “externalización de fronteras” debería reemplazarse por una “externalización de la protección”. En otras palabras, las naciones deben cooperar para compartir la responsabilidad de proteger a los grandes movimientos de migrantes, no para empujarlos a sus países de origen, a menudo en situaciones peligrosas.

Surge una cuestión relacionada con la observancia del tema del retorno de los migrantes a sus países de origen, que podría incluir un lenguaje que aliente a las naciones que envían a aceptar más fácilmente a sus nacionales deportados. Los Estados miembros están ansiosos por desarrollar un sistema que facilite los retornos, mientras que los defensores han expresado que las protecciones del debido proceso y los esfuerzos de reintegración deben incorporarse en cualquier programa de retorno. CMS ha argumentado que los retornados deberían recibir beneficios de jubilación que han acumulado de su trabajo en los países de destino.

La cuestión de los menores no acompañados y la detención debería surgir nuevamente como un punto de controversia, como lo fue durante el proceso de la Declaración de Nueva York. Algunas naciones, incluido Estados Unidos, han mantenido que los gobiernos deberían tener la opción de detener a los menores como “último recurso”. Otros Estados miembros, así como la sociedad civil, argumentan que la detención de niños, independientemente de su edad, debería finalizar. Cómo se concilien estas dos posiciones podría convertirse en un punto álgido durante las negociaciones, tal como sucedió durante el proceso de la Declaración de Nueva York. Los derechos de los niños migrantes van más allá del tema de la detención.

De los muchos complejos problemas que implica el Pacto, el equilibrio entre la aplicación y la protección es uno de los más difíciles. La forma en que los Estados miembros resuelvan este equilibrio podría definir su legado.

Llenar los espacios en la protección de migrantes vulnerables. Una cuestión que podría ser importante tanto para el Pacto de Migración como para el Pacto Mundial para los Refugiados se refiere a las poblaciones migrantes que no cumplen con la definición de refugiado establecida en la Convención de 1951 sobre Refugiados, pero que sin embargo tienen necesidades de protección. Por ejemplo, los migrantes que huyen de los desastres naturales, el cambio climático o la violencia generalizada a menudo no cumplen con los cinco motivos para la protección de los refugiados, pero pueden correr peligro de muerte si son devueltos a su país de origen.

Una solución es adoptar principios de la Iniciativa Nansen, que alienta a las naciones a tomar medidas para ayudar a las poblaciones en riesgo que huyen de desastres naturales, y la iniciativa Migrantes en Países de Crisis (MICIC), que cubre a los migrantes atrapados en conflictos o desastres naturales en la nación en la que están residiendo. Un compromiso más global con estos principios por parte de los Estados miembros de la ONU alentaría una respuesta más coordinada a estas situaciones. La adopción y el uso de leyes de protección temporal, similares a la ley del Estatus de Protección Temporal (TPS) en los Estados Unidos, es otra forma de ofrecer protección a estas poblaciones, al menos hasta que sea seguro regresar a casa.

Integración / Regularización de migrantes. Un tema fuerte entre los participantes en la reunión de inventario de Puerto Vallarta fue la integración de migrantes, o políticas que facilitan las contribuciones de los migrantes y su participación en su nueva sociedad. Aunque los Estados miembros reconocieron la integración de los migrantes como un objetivo valioso, hubo opiniones divergentes sobre la mejor forma de lograrlo. Muchos señalaron el papel de los gobiernos locales y la sociedad civil para ayudar en esta tarea, mientras que otros enfatizaron que era parte del rol del gobierno nacional proporcionar los servicios necesarios para ayudar a la integración de los migrantes. Es probable que el Compacto recomiende un modelo de integración de la “sociedad en su totalidad”, dejando que los Estados miembros definan cómo se construye dicho modelo.

El tema de la integración también tiene relevancia en las políticas de migración de una nación. Los migrantes que ingresan como residentes permanentes por definición tienen más influencia y posibilidades de integración que los que tienen visas temporales. La sociedad civil ha recomendado que se adopten programas de regularización para permitir que los residentes indocumentados a largo plazo con acciones se integren más fácilmente en la sociedad. Los Estados miembros en general no han adoptado la idea de la regularización como una herramienta eficaz en este sentido, y algunos argumentan que incentiva la migración no autorizada.

Complementariedad de los Pactos Globales. Un área que ha recibido atención insuficiente, al menos públicamente, se superponen entre el Pacto Mundial para la Migración y el Pacto Mundial para los Refugiados. Hay muchas áreas potenciales de superposición, ya que los grandes movimientos de personas incluyen a aquellos que migran por diferentes motivos y personas con motivos mixtos: algunos tienen solicitudes válidas de refugiados mientras que otros no. El tratamiento de los solicitantes de asilo, los migrantes en situaciones vulnerables y las víctimas de la trata de personas, por ejemplo, debe coordinarse entre los dos Pactos para que sean coherentes.

Hasta la fecha, no existe una línea clara de demarcación entre los dos Pactos, sin mencionar ningún mecanismo formal para garantizar que no entren en conflicto entre sí. Sin embargo, es vital que ninguno de los problemas superpuestos caiga por las grietas y no se aborde.

Implementación / Objetivos. Quizás el problema más importante para determinar el impacto duradero del Pacto Mundial sobre Migración es cómo se implementará. En la reunión de Puerto Vallarta, hubo sugerencias de que se establezcan mecanismos de seguimiento para monitorear la implementación, y que una agencia de la ONU, como la OIM, se encargue de ayudar a los Estados miembros a alcanzar los objetivos del Pacto. También se recomendó un “servicio de financiación” para ayudar a los Estados miembros a alcanzar determinados objetivos, así como un informe periódico sobre la marcha de los trabajos. Sin embargo, quedó claro que los Estados miembros determinarían ellos mismos si estaban logrando sus objetivos.

La pregunta es qué metas u objetivos, los Estados miembros acordarían cumplir. El término “compromisos procesables” se ha utilizado con frecuencia, pero sin objetivos específicos incluidos en el Pacto para medir el progreso hacia objetivos específicos, cualquier juicio sería subjetivo. Para su crédito, los co-facilitadores del proceso, México y Suiza, han enfatizado la necesidad de compromisos viables, pero las sugerencias específicas vinculadas a indicadores y metas aún no se han materializado en las sesiones públicas.

¿Cómo debería ser un compromiso procesable? Hay varios ejemplos:

• Se debe adoptar un aumento en las vías legales para la migración.
• Se debe considerar un aumento en el uso de alternativas basadas en la comunidad a la detención.
• Deben evaluarse y lograrse reducciones en las tarifas de transferencia para las remesas.
• La detención de niños debería finalizar.
• Deben establecerse cortafuegos entre los programas de beneficios de migración y la aplicación.
• Se deben implementar programas de regularización.
• Se deben desarrollar y medir los planes nacionales y locales de integración de migrantes.
• Se debe cuantificar y proporcionar un aumento en la asistencia para el desarrollo y la creación de empleo en los países en desarrollo.
• Deben incluirse y seguirse las recomendaciones de los Principios Nansen y la Iniciativa MICIC.
• Se deben fortalecer y monitorear los mecanismos de protección regionales y eliminar las tácticas de disuasión.

Esos compromisos concretos le darían al Compacto algunos dientes y, lo que es más importante, marcarían la diferencia en el terreno. Los objetivos específicos y cuantificables deberían agregarse a los compromisos y podrían vincularse con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU 2030, brindando a los Estados miembros el tiempo suficiente para alcanzarlos.

La cuestión de la implementación va al propósito del Pacto Mundial, que, como sugiere su título formal, es aumentar la migración segura, regular y ordenada. Con objetivos cuantificables y alcanzables para lograr su propósito, el Pacto Mundial se convertiría en un instrumento internacional vital y relevante en los años venideros.

Avanzando. Con la etapa de recopilación de información del proceso llegando a su conclusión, y la fase de negociación a punto de comenzar, el verdadero trabajo sobre el Compacto aún está por venir. La fase de negociación del proceso comenzará con la publicación del documento “borrador cero” por los co-facilitadores en algún momento de febrero. Es durante esta fase que se unirán los problemas de contención, pero también los momentos de oportunidad. Es de esperar que los Estados miembros se arriesguen e impulsen un documento progresivo que marcará una diferencia real en la vida de los migrantes de todo el mundo.